近日，一则关于“新增城乡建设用地原则上不用于经营性房地产开发”的通知刷屏，部分市场解读将其误读为“房地产供地全面按下暂停键”。
3月16日，自然资源部召开例行新闻发布会，正式解读与国家林草局联合印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（简称“38号文”）。
自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在发布上表示，文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，促进企业“拿好地、建好房”。
“38号文是‘十五五’土地与房地产政策的定调文件，标志着房地产市场从增量扩张时代进入存量盘活时代。”戴德梁行北中国区研究部主管魏东指出，对市场而言，住宅供给收缩、核心区价值提升、二手房主导；商业地产存量改造、社区商业崛起。对城市而言，城市更新成为发展核心，内涵式、集约型发展成为主流。
划定两大用地“硬红线”
“当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”孔维东在发布会上阐释了政策背后的深层逻辑，按照今年政府工作报告的“做优增量、盘活存量”要求，以统筹存量和增量建设用地，作为推动城市更新、内涵式发展的重要抓手。
其指出，要精打细算用好每一寸土地，除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，简单说就是“盘活一亩才能新增一亩”，通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。
多位受访专家认为，本次的增存挂钩制度意味着，未来地产开发用地的增量将得以控制。
“38号文最核心的制度性突破在于划定两大硬红线，一是建立新增建设用地与存量盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，从省级层面实施建设用地总量管控。”华泰证券分析师陈慎指出。
二是明确新增建设用地优先保障重大项目与民生事业，原则上不用于经营性房地产开发，仅城中村改造小于10%的零星用地（城中村改造中的边角地、夹心地、插花地）可用于民生配套，商品房开发的增量用地供给。
值得注意的是，新增建设用地“原则上不用于经营性房地产开发”，并不表示地产开发用地面临断供。
陈慎认为，“新增建设用地”指通过批准将农用地和未利用地转为建设用途的土地，原本即为建设用地的存量盘活地块不受此约束；其次，城中村改造小于10%的零星用地可突破这一原则。
分析人士认为，38号文的出台，本质上是对当前房地产市场核心矛盾的精准适配。当前行业最突出的问题并非用地不足，而是库存高企，消化存量已成为短期内房地产行业的核心任务。
广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，“短期内，房地产的重点是消化库存，包括在售、在建、土地，能把这些消化完已经不容易。”
据克而瑞（CRIC）、中指院等基于各地公示数据整理的《2025年存量宅地清单透视》报告，截至2025年，全国313个城市发布了详细的存量住宅用地清单。许多城市狭义库存（已取预售证未售出）虽在下降，但广义库存（含已拿地未开工、在建未竣工）处于历史高位。部分二线及强三线城市（如郑州、武汉、成都部分区域）存量宅地足以支撑3-5年市场销售。
为助力存量盘活，自然资源部也已采取实际举措。据自然资源部数据，2025年自然资源部积极配合财政部，指导各地发行地方政府专项债券5400余亿元主要用于收储存量闲置土地，适配高质量发展需求。
市场影响几何？
38号文作为“十五五”开局之年的重要政策文件，与一揽子化债、城中村改造等政策形成组合拳，推动房地产行业转型升级，那对于市场究竟有何影响？
“短期内地方土地出让和房企拿地受影响有限，因为有部分已获批但未规划的土地可以用作开发建设。”财通证券分析师孙彬彬认为，中期内土拍收入和房企拿地可能面临下行压力。
但对不同城市影响会有所分化，高能级城市本来新增用地就严格受限，受影响相对较小，而中小城市新增建设用地占用地供应总量比重较大，可能受到一定影响。
“整体而言，土地供应下降是大概率事件，这也意味着行业向存量模式转化的进程加快，城市更新、旧改以及低效用地再开发等存量盘活模式将会是房企获地的重要渠道，城中村改造在政策倾斜下也有更大发展空间。”陈慎表示。
中指院分析师也预测，未来房地产开发用地的新增供给将持续受限，企业需加大对城市更新、旧改等领域的布局，积极探索存量盘活模式，才能适应行业发展新趋势。
房企视角也印证了这一转型趋势。某头部房企人士在接受记者采访时坦言：“政策出台初期我们内部也有过紧张，但仔细研读后发现，对深耕一二线城市的企业来说，影响其实没那么大。”
该人士进一步表示，政策带来的最大挑战，是企业能力的转型，“以前拿地，核心拼的是资金、速度和资源；现在做存量盘活，要懂规划、懂产业、懂运营，这是一套完全不同的逻辑。”
魏东进一步分析了政策对房地产细分市场的影响。
“对于住宅市场而言，未来新增商品住宅用地降减少，未来新房供应将高度依赖存量盘活、城市更新，旧改、远郊新区大规模供地模式终结。同时，核心城市新房供给收紧，核心区优质房源稀缺性提升，价格支撑增强；远郊库存压力进一步加大，去化周期拉长。”魏东称，新增用地优先向保障房倾斜，保障性租赁住房、共有产权房供应扩容，对冲商品住宅供给收缩，稳定民生需求。
对商业地产而言，影响更为直接。其认为，新增商业办公、购物中心等经营性商业用地基本停批，新增供给几乎归零。商业地产进入存量改造、功能迭代阶段，低效商业、闲置写字楼、老旧商场的盘活成为主流。
财通证券数据显示，2025年全国土地累计成交33547亿元，累计同比下降11%。其中，12个省（直辖市）2025年土地成交规模实现同比正增长，西部、东北部分省份回暖明显，而东部、中部多数省份仍在调整。
具体看， 重庆、吉林、云南、宁夏、贵州、新疆、黑龙江土地成交规模同比高增长，增幅在20%以上。安徽、陕西、广西、河南、山东、江苏同比大幅下滑，降幅超20%。
“38号文可能影响地方土拍收入，加大欠发达地区的付息压力，进而影响区域内城投的偿债能力。一揽子化债已帮助地方节约了利息支出，但土拍市场低迷也会导致政府性基金收入下降。”孙彬彬表示。
不过，其进一步指出，如果该政策有效引导楼市企稳回升，长期内对土地市场和房地产市场都可能是利好。
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